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前   言

    日前，广东省人大正在就修订《广东省物业管理条例》广泛征求意见。为适应开门立法、民主立法的需要，我们在集中全省各地业主意见的基础上，借鉴全国其他省市和香港地区的相似立法，历时三个多月，归纳整理出此部反映业主自治心声，切合广东实际，旨在构建和谐社区的《广东省业主自治条例》（业主建议稿）。由于水平有限、时间仓促，建议稿肯定存在不少缺点和错误，诚望各界批评指正。同时，希望社会各界继续提出宝贵意见，以作进一步的修改,供立法机关参考。

    在此，我们期望得到各位人大代表、政协委员和社会各界的理解和支持，征集签名后向人大、政协提出法案和提案，争取早日制定一部符合广东实际和时代需要，领先全国的《广东省业主自治条例》。我们更希望在此基础上，向全国人大提出一部《业主自治法》草案。

    总策划：孙威力

    编写：广东君之杰律师事务所周玉忠律师

    工作支持：伍嘉穗、习建华、张忠、吴画、唐湖湘

    专家指导：中山大学公民社会中心朱健刚博士、中山大学法学院副院长、博士生导师周林彬教授、暨南大学法学教授戴霞、法学硕士周百灵律师、省民盟副主委、省政协委员王则楚、越秀区人大代表、市政协委员、经济学硕士吴名高。

    特别感谢胡国剑律师；感谢叶春生、王文和、刘建中、易勇、随慧、冯东生、余丽虹、师笑天、宋红、黄山松、刘文君、黄远华、覃广南、邱健、黄乃明、杨文慧等广大业主提出的宝贵意见。

    电子邮箱：guangzhoulawyer@163.com  020-33181857

注：黑体部分为原草案增加或者修改部分，仿宋体字为起草说明。

广东省业主自治条例（业主建议稿）

——《广东省物业管理条例》业主版

第一章  总 则

第一条 （立法宗旨与目的） 为了维护业主的合法权益，保障业主自治，发展城市基层民主，构建和谐社区，提高物业服务水平，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

起草说明：业主的合法权益受到侵犯是个不争的事实，维护业主的正当权益，应是本条例立法的首要目的。维护业主权益，唯有切实加强业主自治。自治既是维权的现实需要，也是执政党实践“三个代表”、“以人为本”、“执政为民”“科学发展”，实施依法治国、民主执政、构建社会主义和谐社会的客观要求。《居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》均在第一条宣示发展基层民主，彰显了我党为民主而奋斗的一贯主张。1998年国务院《关于进一步深化城镇住房体制改革加快住房建设的通知》中就指出：“建立业主自治与物业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制”。

广东，作为中国改革开放的先进地区，1998年出台的《广东省物业管理条例》曾经开全国先河。21世纪初拟出台新的《条例》没有理由步其他省份的后尘。唯有如此，立法上的先进性才能体现广东改革开放排头兵形象。

正如温家宝问题所言，社区是城市的细胞。不断传来的物业危机、社区暴力升级的消息，凸现了旧的城市治理框架已经不能适应现代城市新兴社区。以产权为联系纽带的业主通过自治方式产生代表自己利益的组织，这种组织在当前多元化的社区中发出自己声音，和谐才能期待。

提高物业服务水平，物业企业、业主、政府达到多赢的共同愿意，将此定为本条例的追求目标，有一定的现实意义。

第二条（适用范围）本省行政区域内的业主自治及物业管理活动适用本条例。

起草说明：片面强调物业管理有忽视业主自治这一更为重要的一面，应突出业主自治的重要性,体现业主自治是本条例的主要内容,物业管理是为业主自治是辅助部分。国务院《物业管理条例》已经将业主自治和物业管理共同规定在一起，事实上已经将“业主自治”包括在物业管理范围之内。

将物业管理企业向业主提供的小区公共服务定义为“物业管理”不甚恰当。在当代中国，一提管理，人们便会想起到管理者的傲然和冷漠。事实上，小区的物业管理企业是应业主之邀前来，接受委托，根据需要，赚取利润，提供物业服务的。多年以来，我们已经习惯将此称为“物业管理”，虽然如果我们从此将“物业管理”改为“物业服务”，对于纠正人们对此的误解是有一定帮助作用，做到“名正言顺”，但是《物业管理条例》已经如此规定，在此，我们尚且以此称之。

业主入住是物业服务的起点，没有业主的入住，物业服务无从谈起。没有业主自治的授权，物业服务也难有合法性可言。可见，物业服务是业主自治的结果，业主自治是物业服务的根本和前提，业主自治是主要方面，物业服务是次要方面。因此，条例应当突出业主自治工作的重要性。

第三条（业主自治、物业管理发展方针政策）各级人民政府应当将业主自治纳入工作规划，作为干部政绩考核的重要内容之一，积极支持业主委员会的成立，努力规范业主委员会的运作。

各级人民政府应当鼓励物业管理向社会化、专业化、市场化发展，提高物业服务水平，促进物业管理行业的健康发展。

各级国家机关、国有企事业单位需要接受物业管理服务的，应当通过公开招标的方法选聘物业管理服务机构。

起草说明：落实科学发展观、建设和谐社会是人民的期望，也是政府矢志不渝的奋斗目标。目前的城市中的大量人口均居住在社区中，通过业主自治达到社会和谐是目前的必然选择。可见，业主自治工作无疑是政府工作的重要组成部分，已经引起社会各界的广泛关注，应当纳入各级政府的工作规划。就业主委员会的有效成立和规范运作而言，由于没有纳入各级干部政绩的考核范围，相关部门、个别领导对于业主委员的成立、业主自治工作的开展没有紧迫感。就广州市而言，近4000个小区，仅成立400个业主委员会，按现在的进度，何时才能普遍建立业主委员会是个十分严重问题。没有业主的自治组织，业主自治便失去了基础。根据中国“领导重视程度与工作落实进度成正比”的国情，将业主自治工作纳入政府工作计划和干部考核内容，一定会对业主自治工作的进一步开展有着相当大的促进作用。

现在的物业服务企业,一般依附于小区的建设开发单位,唯开发商低马首是瞻,唯建设单位利益是从表现十分突出,其社会化程度较低。鉴于其提供的物业服务目的主要是为了最大限度地保障开发商获得最大利润，存在房屋销售即将结束物业服务质量下降或者不提供服务的潜在风险，其专业化的追求欲望不高。由于物业服务企业的服务授权大多来自建设单位，而非来源于通过市场，不是通过招投标手段取得，物业企业之间难以形成竞争，公平、公正的市场环境无从形成，这与自由市场经济的改革取向不符。因此，物业服务应当向社会化、专业化、市场化发展，引入市场竞争，物业服务立法应当明确这一方针。

越来越多的国家机关、国有企事业开始实行物业服务，这一行政权力笼罩、由社会公众资源支付的物业管理大蛋糕正越来越大。在腐败高发的现实困境下，国家机关、国有企事业单位实行物业服务若不强行推行公开招投标，引入防腐机制，将此块交由市场决择，势必将为权力寻租制造很多机会。实行公开招投标是防止腐败和推进市场化改革和形成行之有效的方法。所以，本条例有必要规定，国家机关、国有企事业单位的物业服务必须实行招投标，并在法律责任篇中规定了违反该规定的处理方式。

第四条（物业行政主管部门） 省人民政府建设行政主管部门负责全省物业管理活动的监督管理工作。

市、县（区）人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。

建设、规划、市政公用、环保、公安、城管执法等相关部门应按各自职责配合做好物业管理工作。

业主委员会、业主委员会联合会的登记工作由各级民政部门负责。

起草说明：物业服务工作本身如物业管理区域的确定，物业服务资质的授予、物业服务违法行政处罚的作出，一直由建设（房地产）部门负责。加之，物业服务又相当复杂，涉及规划、国土资源个等多个政府部门行政公权力的行使。现行各地物业行政主管工作有的交由房地产行政主管部门，有的交由建设行政主管部门，有的则实行合并。因此，对物业服务工作确定一个主要行政主管部门而且规定其他相关部门予以协助是必要的。这也符合之前我们的一惯做法。

但应当明确的是，业主自治工作本身不需要行政主管部门。就象（村）居民委员会、（村）居民大会或者代表会议处理自治范围内的事务同样不需要行政主管部门是同一道理。现行国务院《物业管理条例》以及各地的立法均将建设（房地产）行政主管部门作为业主委员会以及业主自治工作的行政主管部门，这一做法不够科学，值得商榷。

应当看到，房地产（建设）行政主管部门既是建设单位——开发商的行政主管部门，也是物业服务企业的行政主管部门，现在的《物业管理条例》又将其确立为业主自治工作的主管部门，将三个将性质各异，存在原则性利益博弈的主体交由一个行政部门主管，行政部门的中立性和超然地位无法保证。在业主、业主委员会明显处于弱势的状况下，这种“主管”更让人不放心。

业主委员会、业主委员会联合会的登记工作，属于社会团体法人资格登记，归属民政部门管辖。此等事关业主自治、而与房地产本身不直接关联的事项，可以交由与房地产业无太大关联又具备民间组织登记管理职能的民政部门管理较为妥当。

第五条（市级房产主管部门职责）市级房地产行政主管部门负责全市物业管理活动的监督管理工作：
　　(一)贯彻执行有关物业管理的法律、法规和规章。
　　(二)负责物业管理企业资质管理。
　　(三)负责物业管理招投标活动的指导监督。
　　(四)负责指导、协调、监督本市城区物业共用部位、共用设施设备专项维修资金的管理和使用。
　　(五)负责本市城区内物业管理区域的划分争议的处理。
　　(六)受理物业管理投诉、查处物业管理违法案件。
　　其下设的物业管理处具体负责日常工作。

第六条（县级房产主管部门职责） 县（区）级房地产行政主管部门负责本辖区内物业管理活动的监督管理工作：
　　(一)贯彻执行有关物业管理的法律、法规和规章。
　　(二)组织召开首次业主大会。
　　(三)监督物业承接、交接工作和物业用房的使用。
　　(四)负责业主大会、业主委员会有关资料和物业服务合同的备案管理。
　　(五)受理物业管理投诉。

县(市)物业管理行政主管部门除前款规定的职责外，还应承担本辖区物业管理招投标活动的指导监督，指导、协调、监督专项维修资金的管理和使用，物业管理区域的划分和物业管理违法案件的查处工作。

起草说明：由房地产行政主管部门作为业主委员会的主管部门的提法不够科学，业主委员会作为自治组织，无需行政部门强行管制。前已述及，此等做法实在不妥。考虑到《物业管理条例》已经如此规定，地方性立法暂且依法治统一原则保留这一不当做法。另外，将召开首次业主大会、监督物业用房的移交、受理投诉等具体工作明确由县级房地产行政部门负责，对于克服官僚主义也会有一定好处。

第七条  （宣传部门、社会组织、政府职责）新闻媒体应当充分发挥监督作用,为做好业主自治工作营造良好舆论环境。其他社会组织应当支持业主的正当维权活动。对于业主维权工作以及物业管理工作中的先进单位和个人，各级人民政府应当予以表彰。

起草说明：现实生活中，一些损害业主的权利甚至于暴力事件发生后，新闻媒体迫于利益集团的压力不敢报道或者不能报道。这严重损害了新闻自由和公众的知情权，助长了犯罪分子的嚣张气焰，影响了社会稳定，党和政府的光辉形象也因此遭到破坏。

业主们的正当维权行动是合法的、正义的行动，与政府建设和谐法治社会的利益诉求是完全一致的。业主的正当维权行动实质上也是对国家追求公平正义价值的一种支持，是帮了国家的忙，不是添乱。各级人民政府对于业主维权工作的先进个人理应给予表彰。

购买住房成为业主是绝大多数城市居民一辈子的梦想，没有人比业主更期望社区和谐，对于习惯于逆来顺受的中国人民更是如此，不到忍无可忍、万不得已是决不会下最后决心维权到底的。同时，购房也是一种消费行为，只是此种消费可能需要耗尽我们的一生的努力。各级消费者协会这一固有的维权渠道，在业主维权领域，尚有进一步发挥自己维权功能的潜力。除了消费者协会外，其他如律师协会及律师事务所、公证协会及公证处等其他社会组织对此也应当予以支持。唯有如此，在业主权益屡遭损害的情况下，业主权益的维护才有希望，社会才能呈现和谐态势。

第八条（党的支持与领导） 中国共产党在城市的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障业主开展自治活动、直接行使民主权利。

起草说明：中国共产党作为执政党，正在带领全国人民建设宽裕型小康社会，实现中华民族的伟大复兴。党指出宽裕小康社会一定需要具备“民主更健全”这一特征。宪法规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。走向民主与法治，是中华民族伟大复兴的不二选择。党的领导是社会主义事业的保证。离开了党的领导，业主自治工作将走上歧途。因此，业主自治工作不能脱离党的领导，党的领导有利于推进各项业主自治工作。因此，业主自治工作不仅不能脱离党的领导，而且更要加强和改善党对业主自治工作的领导。唯有如此，方能推进各项业主自治工作，实现建设和谐社区的目标。

第九条  （自治、指导、协调原则）业主、业主大会、业主委员会决定依法属于业主自治范围内的事项，不受任何单位和个人的非法干涉。
　　街道办事处、乡镇人民政府应当协助有关行政主管部门对物业管理活动进行监督，协调物业管理与社区建设之间的关系。
　　居民委员会、村民委员会和业主大会、业主委员会、物业管理企业应当依照各自职责，互相支持和配合，做好社区管理、社区服务与物业管理工作。

起草说明：确立业主自治范围内的事项不受非法干涉的原则与〈村民委员会组织法〉、〈居民委员会组织法〉相关规定相似。居民委员会、村民委员会、业主委员会作为自治组织，权力来源不同，自治范围各异，属于互相协作的平行主体关系。住房体制改革与房屋产权制度的变更是业主委员会出现的根本原因。与居委会的行政化性质和物业管理公司的服务性质相比，作为社区私人利益最忠实的代表，业主委员会在社区自治中无疑占据主导地位。以业主委员会代替或者干涉村（居）委员会的运作，或者以村（居）委员会代替或者干涉业主委员会的运作都是根本错误的，特别是在居委员会已经日益官方化的条件下更是如此。因此，在基层社区政治生态中，各种基层自治组织应当互相协作，共同贡献于和谐社区的建设。

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